《河南省旅游条例》践行"两山"理论 提振文旅经济

开封清明上河园   霍亚平 摄

遍地皆文化，处处是旅游。在全国叫响的“老家河南”，是全国重要的农业、文化、旅游资源大省，粮食产量全国第二，地下文物全国第一，地上文物全国第二，“三山一水”得天独厚，最适合发展全域旅游。

而当“绿水青山就是金山银山”重要思想写入党的十九大报告和新修订的党章后，标志着“两山”理论提升到了前所未有的高度。尽管如此，有些地方还是只看中眼前的门票收益，没有加力培育更具潜力的文旅经济。

是时候改变了！

2020年4月1日，新的《河南省旅游条例》（以下简称《条例》）正式实施，这是全国文化和旅游行政管理体制改革后首部订立、施行的地方性旅游法规。

践行“两山”论，贯彻全域旅游理念，适应文旅体制改革，以立法促进文旅融合，推动河南旅游业转型升级，同时兼顾社会效益，惠及民生，推进红色基因传承，是这部《河南省旅游条例》订立时遵循的主要理念。

法律要管长远、管根本，又要因时、因势、因情、因地而变。如何适应新形势，以法律促发展、惠民生，推动河南旅游业转型升级，更好地满足人民日益增长的美好生活需要？

文旅融合，从何处入手？是墨守陈规、因循守旧、按部就班？还是打破常规、别出心裁、单点突破？

这部先行先试的条例做了一些堪称“大胆”的尝试。

雪后云台山

“没有旅游资源，咋推进全域旅游？”

——明确要求推进全域旅游发展，促进文旅融合

文化抱着“文化”不放手，旅游咬着“旅游”不松口，国有文化和旅游企业死吃“老本”，社会投资文化和旅游项目空怀“满腔热情”……这就是文旅业当前面临的尴尬现状。

何为“单点突破”？在一个点上持续而深入达成目标的过程，从一个单一的点上做到极致，突破重围，从而取得某方面的成果。当不具备成熟或全面的前提下，必须找到适合的一个亮点和突破口。

贯穿《河南省旅游条例》主线的全域旅游，就是这个“单点”。

“前前后后改了200多稿。征求意见时候，仅第七条‘县级以上人民政府应当推进全域旅游’就遭到部分县（市、区）反对。因为纳入考评要问责，有的书记、县长急了，‘我们没有旅游资源，咋推进全域旅游’？”讲到这条“强制性”条款时，立法专家、条例起草组主撰稿人王立国颇为感慨，“他们是不懂得旅游资源这个无边际概念，不明白全域旅游真正的价值和内涵。”

2016年7月，习近平总书记在宁夏视察时指出，“发展全域旅游，路子是对的，要坚持走下去。”为此，这部《河南省旅游条例》在要求推进全域旅游的同时，规定县级以上人民政府将文化和旅游工作纳入政府目标考核体系，编制相关规划，安排发展资金，对有关开发利用依法进行环境影响评价，实现社会效益、经济效益和生态效益相统一，并且要求“建立各部门联合执法机制”“保障文旅项目建设用地”等，为全域旅游发展提供了坚强、完善的法律保障。

没有资源，咋发展？

转变思维才有出路。

河南多的是千年古县。历史文化资源丰富，山川秀美之地众多，怎么会没有旅游资源？何况旅游新模式、新业态层出不穷。

关键是要明白，推进全域旅游，提升地方品位，主要是为了满足当地群众的美好生活需要，吸引游客还在次要。想通了这一层，就不会茫然无措和担心赔钱了。

《条例》第五章主要讲旅游新业态培育，既是要求，也是指路。发掘文化旅游资源，发展乡村旅游、民宿旅游，实在不行还可以搞养生养老旅游、工业观光等，只要动脑子，办法多得是。

王立国解读，《条例》重点还是培育文化旅游，毕竟文旅融合是大势所趋，作为“老家河南”，文化优势明显。

把红色基因的种子传承下去。《条例》在全国首次将红色景区纳入全部免票范围。

河南是中华文化发祥地，《条例》要求县级以上人民政府挖掘黄河、古都、根亲、功夫等文化资源，打造“老家河南”等文化旅游品牌；要求省政府以中华民族发祥地为基础，打造黄河文化游、中原古都文化游、世界根亲文化游和中国功夫文化游等文化黄金旅游带。

文化是旅游的灵魂，旅游是文化的载体。条例作出的以上规定和要求，就是要用文化的血肉来丰满旅游的骨架，通过旅游推动黄河文化深度、广泛传播。同时用文化来切实提高旅游者的舒适感、体验度，使其接受中华传统文化，陶冶思想道德情操。

文旅融合之路，漫漫其修远兮。王立国说，机构改革是第一步，立法是第二步，以后还有万里长征，关键在于贯彻和落实。因此，《条例》里加入了加强各级人大、政府监督实施的要求。

洛阳栾川老君山风光  霍亚平 摄

“计较那三两岁，有意思吗？”

——扩大景区门票减免范围，倒逼“门票经济”转型

洛阳63岁的退休教师老张和3个同龄老伙伴到豫北某市自驾游，4人转了2个景区，虽已享受半价优惠，但门票依然花费560多元。钱虽不多，却够老张家一个月的菜钱。退休了，本该好好玩玩，很多老人怕花钱才不肯出来。

起草组在调研阶段发现，目前全国多数景区规定70周岁以上免门票，有些则是规定65周岁。

“70岁以上，还有多少人能腿脚利索到处旅游？”王立国介绍说，调研阶段，不少部门、群众提出降低老年人免门票年龄。但有的地区、部门和旅游企业担心减少门票收入，希望定到62岁或者63岁。

几经调研，起草组还是将“依托公共资源建设的景区应当对六十周岁以上的老年人免票”写进第82条，并得到省人大常委会通过。

与此类似，考虑到经济社会发展进步，人民营养水平提高带来青少年平均身高的增长，《条例》将免票的身高门槛提高到了140厘米。据悉，将这两项举措写入法规，属国内首次。

同时，第82条还规定，对人民警察、国家消防救援人员实行门票免费，亦属国内首次。

对“面临危险时逆向而行”的这两个群体，河南“以立法的形式向他们致敬”。

什么是“依托公共资源建设的景区”？通俗的讲，可以用三个词来概括：老天爷、老祖宗、老百姓。

老天爷，从旅游资源来讲，是指老天爷赐予的自然景观，比如山水自然旅游资源“三山一水”，伏牛山、大别山、太行山、黄河等。

二是老祖宗留下的人文景观，从旅游资源来讲，是指老祖宗留下的文化文物古迹遗存，比如龙门石窟、少林寺等。

三是老百姓创造的包含老天爷和老祖宗两项内容成分的或者有政府财政资金投入而建造的现代景观。比如清明上河园等。

王立国说，82条扩大门票优惠减免优惠群体范围，就是要倒逼旅游业转型升级。

谈及“门票经济”，王立国颇有痛心疾首之感。三年前曾到江苏某景区考察，正好看见几十辆河南旅游大巴浩浩荡荡拉来上千名游客，一行人颇为自得。

谁知，景区负责人却有几分不屑，“别看你们河南来的游客多，我们也就是赚个门票钱。”调研才知道，人家早就不靠刷人头、赚门票生存，餐饮、住宿、文化消费才是大头。上千号人可能还比不了珠三角一车人在当地留下的消费多。

坐收门票，疏于内容、设施、文化建设，阻碍了河南旅游业的转型升级。克服和消除“门票经济”在文旅经济中的高占比，势在必行。

为此，条例还规定，县级以上人民政府应制定有利于旅游业高质量发展的产业政策，促进其与相关产业融合发展；支持开发具有地方特色的文化旅游产品，将具有河南特色的工艺品、农副产品等打造成旅游商品知名品牌；在合适地区建立旅游商品展销中心，促进文旅商品和旅游产品消费。

“为了减少条例实施初期带来的冲击，省人大常委会将门票价格减免政策补偿的法定任务，分解到省发改委、省财政厅、省国税局等相关部门，对市场主体进行适当扶持、财税补贴等。”河南省人大常委会法工委主任王新民表示，已经为条例的实施建立了相应的配套、过渡措施。

济源市王屋山区的白菜花盛开，绿中间黄，扮靓了山乡。 王天定 摄

“108间房，一年交税1800万！”

——解决现有问题，留足发展空间

“民宿旅游不等于旅游民宿，后者只是房子，前者是一种业态。正因为此，《条例》单列一节肯定了民宿旅游的法律地位，这在国内的立法实践中尚属首次。”谈到民宿旅游时，王立国举了个例子，浙江某景区有108间民宿，一年缴税达1800万元，这个数字令人震撼。

针对河南旅游业发展中存在的现实问题和亟待回应的现象，条例都做了探索性的规范和回答，同时为未来的发展留下相应的空间。对民宿经济的规定只是其中之一，依法规范，有利于做强做大产业“蛋糕”。

王新民介绍，结合河南文化大省、农业大省的实际,《条例》单列一章“旅游新业态培育”,对文化旅游、乡村旅游、民宿旅游以及工业旅游、研学旅游、体育旅游、康养旅游等其他业态分节进行规定,体现了鲜明的地方特色和制度创新。

针对信息技术快速发展对旅游业的影响，条例进行了正反两方面规定。未经许可，私自利用微信公号、QQ群、户外论坛等组织出游，危及游客自身安全，需要消耗大量公共资源营救，违反公平正义原则，条例对此进行明确禁止。同时，为了发挥信息技术、媒体对于旅游业发展的促进作用，条例也规定县级以上人民政府应该创新营销、推广模式，运用新媒体、新平台等开发新市场，推动旅游业发展。

针对文旅行业发展中存在的不按照规划私搭乱建，污染环境，游客毁坏文物、不遵守公序良俗，导游欺诈游客，旅游企业、网站涉嫌违法经营等问题，条例赋予了文化和旅游主管部门相应的执法和处罚权力。

据悉，明确赋予文旅部门对景区的执法权，在国内文旅地方立法实践中也属首次。

同时，《条例》还在某些细节上体现了人性化考量，比如第21条明确规定，应该合理配置景区男女厕所比例等。

《条例》实施后的首个“五一”假期，是进入常态化疫情雷竞技注册阶段后的第一个小长假，河南省累计接待国内游客1692.11万人次，实现旅游总收入79.26亿元。

展望未来，河南省文化和旅游厅厅长姜继鼎说，出彩中原的美景已经在全域旅游示范县——新县徐徐展开：有门无票，有景无点，有区无界，从城乡到景区，浑然一体。处处青山绿水，遍地竹林环绕，空气清新香甜，人人和蔼可亲，生态、文化、旅游无缝对接。